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推进政府采购电子化发展的相关思考
字号:T|T 2014年12月02日08:41     政府采购信息报
  • 政府采购电子化是利用电子通信和网络技术,运用信息技术,以计算机网络为媒介来完成政府采购的申报、审批、发布采购公告、招标、开标、评标、签订合同等一系列程序。

013年,我国政府采购规模达16381亿元,跨入万亿规模时代,增加政府采购透明性、降低采购成本、提高政府效率的呼声日益高涨,由此,政府采购电子化发展要求加快。

 

政府采购电子化是利用电子通信和网络技术,运用信息技术,以计算机网络为媒介来完成政府采购的申报、审批、发布采购公告、招标、开标、评标、签订合同等一系列程序。相对于传统的政府采购方式,电子化具备提高采购效率、降低采购成本、增加采购透明度等优势。欧美等发达国家在上世纪90年代开始探索建立政府采购电子商务平台,最新版的WTO《政府采购协定》(2012)鼓励使用电子方式的政府采购并对制定了电子方式采购的原则和程序要求。近来,京东、阿里巴巴、苏宁易购等电商企业力推政府采购电商化,旨在我国政府采购信息化建设的基础上,进一步对我国政府采购电子化进行全面的流程再造,我国统一电子化政府采购蓄势待发。

 

我国政府采购电子化现状

 

我国正逐步完善相应的法律体系。近年来,随着政府采购信息化和电子化迅速发展,我国逐渐出台相关法律,加快政府采购信息化建设。2010年国务院法制办发布的《中华人民共和国政府采购法实施条例(征求意见稿)》第十四条规定,政府采购可以全部或部分通过电子系统进行操作,保证政府采购活动公开统一、安全通畅、高效便捷。2011年底发布的《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五条规定,国家鼓励利用信息网络进行电子招标投标。

 

在政府采购信息化和电子化建设方面,2013年财政部发布《全国政府采购管理交易系统建设总体规划》和《政府采购业务基础数据规范》,对全国政府采购交易系统提供框架性的参考。2013年2月,国家发展改革委联合相关部门发布了《电子招标投标办法》,对电子招标投标活动进行了详细的规范,为招标投标电子化提供了法律基础。

 

中央政府采购电子化逐步正规化。为加强政府采购信息网络建设,在全国范围内建立起统一、规范的政府采购信息发布渠道,提高政府采购工作的公开性和透明度,财政部在2000年12月31日创办"中国政府采购网"。 此外,财政部还逐步健全了全国互联互通的评审专家库、供应商库、商品信息库和代理机构库,实现数据的交换共享。近年来,相关部门加大政府采购电子化力度。2014年9月1日,中央国家机关的政府采购平台(中央政府采购网上商城)正式上线,通过网上采购,提高了政府采购透明度,实现政府采购商品"市场可买、价格可比、便捷高效、公开透明"目标。目前,中央政府采购网公布的中标厂商共有87家,其中,主要生产纸及纸制品企业(含代理)有11家,综合办公文具企业6家,办公设备类企业(包括打印复印、扫描仪等)约35家,其它30余家企业生产电脑、其它电脑外设、高端电子产品及IT产品等。

 

地方政府采购电子化发展迅速。各省级财政部门以财政部"中国政府采购网"网站为门户和依托,建立数据大集中或相对集中的全省电子化政府采购管理交易系统。目前,全国36个省市和大部分地级市都建立了政府采购相关信息系统。一些省市如上海、浙江,已按管理与交易相统一的系统架构进行大平台建设的探索工作。很多地方政府采购电子化效果较好,深圳市政采中心在未实行电子采购之前,采购单位与供应商为办理一个采购项目往返路途的时间需要35个小时,而在网上操作仅需1小时;贵州遵义市自2014年6月份建立以来,仅遵义市文化小学综合楼建设项目等7个项目的电子招标就节约资金1525.32万元,最高节约率19.26%,最低节约率4.49%,平均节约率达11.19%。

 

电商企业力推政府采购电商化。近年来,我国电子商务规模保持高速增长,2013年国电子商务市场交易规模达10.2万亿元,同比增长29.9%,首次突破10万亿元大关,其中网络零售市场交易规模达18851亿元,同比增长42.8%。随着电子商务发展的规范以及政府采购电子化应用基础逐步成熟,我国知名电商企业开拓政府采购业务。2010年,京东商城成为第一家中标中央国家机关采购协议的电子商务企业,推出了政府采购的优惠措施。今年以来,一些地方政府也陆续与电商展开展采购合作。例如,2014年3月,浙江省财政厅、浙江省政府采购中心与阿里巴巴集团联合宣布,浙江省政府采购与阿里巴巴集团旗下采购批发平台1688进行全面战略合作,浙江政府采购专区正式在阿里巴巴1688网站政府"阳光采购"平台上线亮相;4月,上海市政府采购电子集市成功对接电商平台史泰博、晨光和1号店3家;8月,四川省宣布,省本级政府采购自9月1日起全面取消政府采购协议供货,取而代之将实行"网上竞价和商城直购";9月,深圳市宣布,自9月15日起深圳市本级各单位采购小额零星商品的,可通过京东、史泰博两家电商平台选购,享受政府采购折扣价。政府采购电商化趋势越发明朗,"政府采购电商化"业务不仅仅是提供产品,更侧重于提供采购方案,从而实现对政府采购整个业务流程的再造。

 

我国政府采购电子化存在问题

 

一是相关法律法规有待健全。我国政府采购电子化相关法律制度仍不健全,较大程度上制约了我国政府采购电子化的发展。主要表现在两个方面:一是缺乏统一的法律规定。我国《政府采购法》和《招标投标法》两大基础法律并没有对政府采购电子化进行规定,导致政府采购电子化缺乏法律层面的支持;二是政府采购电子化的配套措施不健全。目前,我国虽然出台《中华人民共和国电子签名法》、《电子认证服务管理办法》等配套法律,但这两个法律均未涉及电子化政府采购,对于政府采购信息公布的合法性、网上采购程序的合法性、政府采购合同的有效性性、电子采购的安全性等电子化政府采购中重要环节的法律规定仍不完善。

 

二是电子平台建设水平参差不齐。总体看,我国政府采购电子化发展处于信息化建设的初级阶段,全国形成统一的技术规范和基础标准还有待完善,距离构建全国统一化的政府采购平台还差距甚远。从地方看,由于各地的信息化发展基础不同,政府采购电子化推进工作差异较大,侧重点和应用程度不同,在管理制度及操作流程上均有较大差异。经济较发达的省市政府采购信息化水平较高,大多已搭建了比较成熟的电子化政府采购平台;中西部地区电子化政府采购起步较晚,仍处于政府采购信息化初级阶段,仅实现了政府采购信息的共享,还没有实现政府采购流程的电子化操作。此外,各地平台建设运用管理模式多样,评标标准不一,直接导致各地采购平台之间的信息无法共享,采购人不能在全国范围内开展政府采购业务,抑制电子化采购的高效便捷。

 

三是政府采购信息安全亟待加强。"棱镜门"事件后,各国政府高度重视国家信息安全。政府采购信息系统中存储着个人隐私和政府与企业的机密数据,必须有成熟的安全体系加以保障。而我国政府采购信息安全制度恰是薄弱环节,主要源于两个方面:一是我国自主信息技术软硬件产品和服务不能自成体系。据,国内经济部门70%的信息产品来自国外,高端数据库、服务器和操作系统等关键产品严重以来国外厂商,尚不完全具备对信息产品的"后门"和安全漏洞的自主掌控能力;二是缺乏对政府采购中涉及信息安全问题的权威立法。《政府采购法》和《招标投标法》没有对信息安全管理予以明确规定,导致政府采购法律体系中缺乏信息安全方面的顶层设计,信息安全审查和监督缺乏强有力的依据。信息安全制度的不健全,可能导致其他国家或组织通过了解我国政府采购的动向以及金融系统中的重要信息,窥探出政府部门的相关活动。

 

四是供应商信用制度建设尚待完善。政府采购规模扩大,供应商诚信问题逐渐凸显。部分供应商诚信意识淡薄,通过伪造虚假投标材料、串通作弊形式多样、用假冒伪劣产品履约等形式不择手段地获得订单,不仅给政府采购工作的正常开展和运行造成很大障碍,也直接影响了政府采购的声誉和政府采购资金的利用效果,对政府采购的严肃性和权威性形成了极大挑战。电子化政府采购中,采购人在见不到供应商的情况下采购产品,供应商的诚信和售后问题更为突出。在全国供应商诚信系统还未建立的情况下,浙江、福建等省市政府已开始探索建立供应商诚信管理体系,并采取了一些相应的监管措施,但由于采购电子化平台之间信息不流通,信息孤岛现象严重,难以对失信的供应商形成有效地震慑,全国范围内的供应商诚信管理体系亟待建立。

 

五是政府采购电子化人才缺乏。政府采购电子化技术性、法律性、政策性、专业性程度高,涉及招标、履约管理、仲裁等诸多环节,还需要对市场行情、商品和劳务的标准有把握,工作任务重,对人员素质要求高。因此,政府采购从业人员既要具备政府采购招投标的相关知识和工作经验,又要具备电子商务知识和网络技术,需要拥有一支高素质的专业队伍。目前看,我国政府采购的从业人员,包括政府采购业务操作、管理和交易监督的工作人员,大多没有经过专业学习和训练,因此,采购队伍的整体力量、素质及专业技能与实际采购工作要求有一定差距,直接影响了政府采购工作的质量和水平,制约了政府采购电子化的快速发展。

 

加快我国政府采购电子化的政策建议

 

建立全国统一的政府采购电子化平台。一是要逐步建立统一的政府采购管理交易平台,统一规范电子采购流程。建议由财政部统一加以明确,先行实现省级范围内的从采购预算编制到采购计划下达、从招标文件制作到评审现场管理、从合同签订到资金支付的全方位、全口径的电子化采购流程。并且,在整合各省电子采购平台的基础上,建立全国统一的电子采购平台。

 

二是要建立统一规范的标准体系。应按照财政部"金财工程"总体要求及《财政业务基础数据规范》统一要求,在充分考虑政府采购上下游相关联工作有机衔接的需求,在现有信息系统技术标准体系的基础上,完善相关数据和电子文件标准、软件接口标准、代码体系、技术规范和项目管理规范,建立统一的标准规范体系,为电子化平台的整合和建设、确保数据安全、实现信息共享打下坚实基础。

 

三是要建立政府采购信息的共享机制。在充分考虑财政部门资金流转审批和采购监督管、政府采购活动组织实施的便利性的基础上,以全国财政系统"金财工程"为电子平台,整合部门预算、政府采购和国库支付"三驾马车"的管理流程,统一领导和规划,力争实现政府采购部门、供应商、银行、财政、税务、工商和监管机构之间的信息共享和业务协同,为各级政府部门提供采购信息发布和交易、支付、物流、信用、监管等服务。

 

完善政府采购电子化相关法律制度。一是完善政府采购电子化相关法律制度。目前我国政府采购电子化没有专门的法律,仅《中华人民共和国招标投标法实施条例》中提到"国家鼓励利用信息网络进行电子招标投标",建议财政部等相关部门完善政府采购相关法律,让政府采购信息化和电子化有法可依。

 

二是完善政府采购信息化配套法律制度。根据我国政府采购法和招标投标法的相关要求,借鉴发达国家法律措施,明确我国电子采购流程规定、电子采购文件标准规定、政府采购供应商资格评审办法、政府采购评标办法、政府采购电子注册以及电子签名相关制度电子化政府采购安全标准等辅助政策措施,健全政府采购信息安全等法律规定,利用法律规定来明确各环节的运作流程和标准,为政府采购电子化保驾护航。

 

建立全国统一的基础数据库。政府采购电子化平台需要有统一的专家库、供应商库、产品库、合同管理库等基础数据库,其中,供应商数据和专家数据库是最主要部分。

 

一是建立供应商诚信体系。全国统一的采购平台,意味着供应商数量较多,分布较为复杂,对于供应商信用资格的认定尤为重要。建议借鉴较为成熟地区的发展经验,整合各地供应商诚信管理办法,设置政府采购供应商诚信等级管理制度,定期"动态考核调整",建立了供应商市场行为与采购过程紧密关联的"奖惩机制"。同时,强化与工商等部门沟通,加快构建全国统一的供应商诚信体系。

 

二是建立专家数据库分类管理制度。一方面建议整合各省市专家库资源,成立全国政府采购专家评委库,实现人才资源共享,同时加强对入库专家的动态管理,强化专家培训;对于违规的专家,列入黑名单,不再聘用。另一方面在管理上,要统一专家劳务费支出标准,建立采购专家抽取终端,采用计算机随机抽取语音自动通知,减少人为干预,增加评标结果的公正性和客观性。

 

加快推进政府采购信息化建设。在确保政府采购电子化系统的网络安全和物理安全统一管理体制的基础上,加强数字认证方式、网络传输层安全通信包方式、用户权限、角色定义和登录保护方式、专用安全软件保护方式四个方面的建设,确保整个系统的安全运行。同时,政府发挥带头作用,推进软件正版化工作,营造良好的软件知识产权保护环境,维修计算机市场和软件市场秩序,加快网络、电子化政府采购软件系统,硬件设备等设备的建设。

 

建立全方位多层次的电子化政府采购监督机制。一是建立以政府采购流程软、硬件管理系统为主体的监管平台,从技术的角度提高电子化政府采购监督的科学化、精细化水平。二是加强监督机制的构建。建立全方位、多角度的监督审查机制,实现政府采购的事前、事中和事后监督。各级财政部门侧重于对采购资金的使用进行监督;各级监察、审计和社会中介机构侧重于事后监督;各级人大侧重于制度和政策性监督;发挥新闻媒体的宣传监督作用,强化舆论对政府采购全流程的监督。

 

加强政府采购电子化人才建设。一是要加强和扩大政府采购培训范围,重点对政府采购管理人员和实操人员加强培训重点加强政府采购流程管理、财务、信息安全、网络操作等方面知识的培训。二是加大引进管理和技术兼备的高素质、复合型的人才,为政府采购工作提供人才支撑。三是加强对供应商的培训,重点加强对政府采购电子化网站平台的流程培训、诚信管理培训等,鼓励供应商积极参加电子化采购活动的同时,对其行为规范加以限制。

 


 

图1 2002-2013年中国政府采购额(亿元)

 


 

图2 2002-2013年中国政府采购额占GDP的比重

 

(赫荣亮 关兵 张凯 )

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